政府和社会资本合作新机制政策解读

为了便于社会各界准确理解《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称《指导意见》），规范实施政府和社会资本合作（PPP）项目，针对各方关注度较高的共性问题作出如下解读。

一、起草背景

（一）《指导意见》出台的背景是什么？

2014年以来，政府和社会资本合作（PPP）的实施一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用，但在实践中也出现了一些亟待解决的问题。今年2月以来，财政部、国家发展改革委分别布置各地暂停政府和社会资本合作（PPP）推进工作，抓紧开展清理核查和项目整改。6月初，国务院领导同志组织召开专题会议，明确了工作思路和工作分工。按照国务院确定的工作分工，国家发展改革委牵头制订了《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》，会同财政部联合上报国务院同意后以国务院办公厅名义转发各地方、各部门贯彻实施。规范实施政府和社会资本合作新机制，旨在畅通民间资本参与基础设施投资的渠道，拓宽民间投资空间；充分发挥市场机制作用，提高基础设施和公用事业项目建设运营水平；遏制新增地方政府隐性债务，确保规范发展、阳光运行，促进经济社会高质量发展。

（二）《指导意见》的定位是什么？

《指导意见》出台后，此前与《指导意见》不一致的PPP相关文件是否仍然有效？《指导意见》是按照国务院确定的工作分工，报国务院同意后印发实施的，是规范2023年2月份以后政府和社会资本合作工作的纲领性文件。《指导意见》明确，“2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照本指导意见规定的新机制执行”。在此之前的涉及政府和社会资本合作工作的各类文件，应仅适用于2023年2月PPP清理核查前已完成招标采购程序的项目。近日，财政部已废止了此前印发的部分政府和社会资本合作文件。需要强调的是，规范实施政府和社会资本合作新机制必须要统一思想、统一认知、统一概念、统一政策、统一标准，各有关方面应结合《指导意见》出台背景准确理解文件精神。只有做到思想统一、行动统一，才能形成合力，真正实现政府和社会资本合作规范发展，阳光运行。

（三）PPP新机制各部门如何分工？

《指导意见》对政府和社会资本合作新机制的管理责任分工作了明确划分。从中央和地方的职责划分看，国家发展改革委要牵头做好特许经营模式推进工作，切实加强政策指导；地方各级人民政府要切实负起主体责任，规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目。从地方政府内部的职责划分看，地方各级人民政府可依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等，作为特许经营项目实施机构，负责特许经营方案编制、特许经营者选择、特许经营协议签订、项目实施监管、合作期满移交接收等工作；地方各级发展改革部门要发挥综合协调作用，严格把关项目特许经营方案等有关内容，依法依规履行项目审批、核准或备案职责。从财政部门的职责看，各级财政部门要严格执行预算管理制度，加强地方政府债务管理，加大财会监督力度，严肃财经纪律。

（四）如何把握PPP项目新老划断的具体标准？

应以发放中标通知书为准还是以签署特许经营协议为准？以2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查启动时间点为界限：2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前已完成招标采购程序的项目为存量项目；2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照《指导意见》规定的新机制执行。完成招标采购程序应当以实施机构和特许经营者（或社会资本方）签署正式合作协议或特许经营协议为准。

二、模式选择

（五）如何理解政府和社会资本合作（PPP）、特许经营、BOT等概念之间的关系？

PPP（Public-PrivatePartnership）直译为公私合作伙伴关系，是基础设施投融资的一种具体操作方式，是倡导公共部门和私人机构以合作伙伴的关系提供公共产品和公共服务的一种实践理念。PPP的相关内容来自于各国的具体实践，并不断丰富完善；PPP不是一门理论学科，没有系统完整的理论体系。

从国际经验上看，PPP包括两种主要模式：一是以法国为代表的基于使用者付费的特许经营模式，二是以英国为代表的基于政府付费的私人融资计划（PFI）模式；BOT及其各种衍生形式则为PPP的具体实施方式。

按照新机制要求，所有基础设施和公用事业领域的政府和社会资本合作项目均须采用基于使用者付费的特许经营模式，具体实施方式主要包括建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等。准确理解和把握PPP、特许经营、BOT等概念之间的关系，对于规范推进实施PPP新机制至关重要。此前，因诸多原因，许多从业人员未准确分辨PPP、特许经营、BOT等概念界限，甚至将这些概念互相交叉、并列，由此造成了不少认知上和实践中的混乱。《指导意见》明确指出，未来政府和社会资本合作（PPP）将全部采取特许经营模式，包括BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等具体实施方式。今后，务必把相关认知统一到《指导意见》的精神上来，严格遵照《指导意见》要求规范开展PPP工作。

（六）特许经营项目是否均为政府和社会资本合作？今后是否均应按照《指导意见》执行？是否可通过“打捆”形式实施特许经营？

除商业特许经营以及不涉及产权移交环节的公建民营、公办民营等外，基础设施和公用事业领域特许经营项目均属于政府和社会资本合作（PPP）范畴，均应受到《指导意见》规范，不存在不受《指导意见》所约束和规范的基础设施和公用事业领域特许经营项目。BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等项目，亦是如此。在实践中，应认真甄别、严格把握采取特许经营模式的项目类型。例如，不应无法律法规依据擅自增设行政许可事项并以此为由向特许经营者收费，增加公共产品或者公共服务成本；不应将市场化程度很高的纯商业类项目或产业类项目，或将没有任何收益的纯公益性项目，通过各种方式包装成特许经营项目，收取特许经营费。此外，项目“打捆”实施特许经营这种形式本身并不是问题，关键在于“打捆”的子项目是否均符合《指导意见》精神，是否适合采取特许经营模式。

（七）基础设施和公用事业建设运营中，除政府直接投资项目外，是否所有相关项目必须采用PPP方式？可否由地方政府直接授权国有企业实施？

基础设施和公用事业项目的投融资模式很多，PPP只是其中之一，并不是除了政府直接投资项目外，都必须通过政府和社会资本合作进行。从国际情况看，英国是推动PPP力度最大的国家，但私人投资计划（PFI）占英国整体公共部门投资的比例最高峰时也只有11%。从国内实践看，在没有大规模推广PPP模式前，大量的基础设施项目都是由地方政府直接授权地方本级国有企业投资建设，未来地方政府仍然可以通过这种方式推动当地基础设施项目建设。需要说明的是，是否能由地方政府直接授权本级国有企业投资建设要依法依规予以确定。地方政府可以依据《政府投资条例》或《企业投资项目核准和备案管理条例》，在审批或核准项目时，将符合条件的地方本级国有企业明确为特定项目的项目法人。另外，《收费公路管理条例》规定，“经营性公路建设项目应当向社会公布，采用招标投标方式选择投资者”，故经营性公路建设项目不宜由地方政府直接确定项目法人，应通过招标投标方式选择投资者。

三、使用者付费

（八）如何理解“明确收费渠道和方式”？

《指导意见》明确，要聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式。明确收费渠道和方式，是确保实现“使用者付费”的根本保障，必须在特许经营方案、特许经营协议中予以体现。明确收费渠道和方式，大致可以分为两种做法：一是在国家相关制度法规、政策文件中有统一规定，例如高速公路依据《收费公路管理条例》收费；二是针对特定项目，在特许经营协议中依法依规明确收费渠道和方式。

（九）如何理解“不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任”？

这句话对于坚决遏制新增地方政府隐性债务十分关键，是规范实施PPP新机制的核心要点之一。全面准确理解这句话，需要把握三个关键词，即“额外”、“未来”、“责任”。一是关于“额外”。如果采取PPP模式和不采取PPP模式相比，新增了地方财政未来支出责任，即“额外”；如果不论是否采取PPP模式都存在相同的地方财政未来支出责任，则不属于“额外”。二是关于“未来”。政府在项目建设期依法依规给予的投资支持属于当期发生的政府支出责任，符合《指导意见》精神，但这种支持不能持续到项目运营期。三是关于“责任”。责任只存在发生的可能性，并不意味一定会产生未来的实际支出。例如车流量、水处理量设置保底安排等，这种带有承诺形式的“或有”支出就是一种责任，是不符合要求的。

（十）“政府投资支持”具体指的是什么？是否包括中央预算内投资、中央专项建设基金、地方预算内投资、地方政府专项债券资金、增发国债等？有无投资比例限制？

《指导意见》中“政府投资支持”中的“政府投资”，泛指各类政府财政性投资资金。国家发展改革委管理的中央预算内投资、近期国家发展改革委会同有关方面正在推动的增发国债资金、地方预算内投资，以及一般公共预算、政府性基金预算、地方政府专项债券中用于投资建设的资金，均属于《指导意见》明确的“政府投资”。政府给予特许经营项目投资支持，主要基于两方面考虑：一是在项目建设阶段给予政府投资支持，可以相应提高特许经营者的投资回报，增强项目吸引力。二是政府投资在建设期一次性支出，不会新增未来地方财政支出责任。关于政府投资支持的额度或比例，不属于《指导意见》规范的范围，应由各地根据相关政策要求依法依规、一视同仁予以安排。

（十一）如政府投资支持采用资本金注入方式，实施机构等政府方能否作为政府资本金的股权所有人？能否只持股不分红？

根据《指导意见》，地方各级人民政府可依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等，作为特许经营项目实施机构。根据《中央预算内投资资本金注入项目管理办法》有关规定，政府出资人代表原则上应为国有资产管理部门、事业单位，国有或国有控股企业。因此，如果实施机构是行业主管部门，不宜作为政府资本金的股权所有人；如果实施机构是事业单位，则应根据具体情况依法依规进行判定。以资本金注入方式安排的政府投资支持可以只持股不分红或少分红，适当提升特许经营者预期投资收益水平，吸引更多社会资本参与项目建设运营。

（十二）如何理解“政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本”？

关于项目运营期内政府补贴有关规定可以从两个方面来理解和把握。一是对特许经营项目在运营阶段的政府补贴不能额外新增地方财政未来支出责任。政府对特许经营项目的补贴应是行业通行的补贴，不可以是仅针对单个项目单独给予的补贴。二是对特许经营项目在运营阶段的政府补贴应符合“一视同仁”的原则。如某个行业或某类项目有统一的政府补贴，这类项目采取特许经营模式后，仍应正常享有补贴，不能因采用特许经营模式而无法享有行业统一的政府补贴。需特别说明的是，《指导意见》明确指出，除在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持，以及政府付费按规定补贴运营外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。

四、民营企业

（十三）优先选择民营企业参与，是否与《中华人民共和国招标投标法》有关规定，以及文中“公平选择特许经营者”等存在冲突？

PPP直译为“公私合作伙伴关系”，第二个P——Private指的就是“私人机构”，在我们国家主要指民营企业和外商投资企业。我国推进PPP的初衷，主要是借鉴国外经验，在基础设施和公用事业领域引入民间资本和外商投资，提升运营效率和管理水平。2014年以来，才出现大量国有企业特别是建筑类国有企业作为社会资本方参与PPP的现象。PPP新机制强调要“坚持初衷、回归本源”，就是主要鼓励民营企业和外商投资企业参与。不宜将某一个阶段的特殊情况作为衡量和判断标准。《指导意见》在起草过程中充分征求了有关部门意见，和其他法律法规不存在冲突。

（十四）如何界定民营企业？国有控股上市公司存在流通股，对流通股部分如何界定是否属于民营企业？

我国法律并未对“民营企业”进行明确定义。可以通过排除法进行认定，即除国有独资企业、国有控股企业和外商投资企业外的其他企业均可考虑认定为民营企业。参照上述标准，国有控股上市公司不宜认定为民营企业。国有控股企业的上市公司流通股部分不宜认定为属于民营企业。

（十五）针对《清单》中的第二类“民营企业股权占比原则上不低于35%”的特许经营项目，是否必须有民营企业参股35%以上？民间资本参股35%以上的国有控股企业是否可以作为特许经营者参与？

《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》（以下简称《清单》）中“民营企业股权占比原则上不低于35%”的特许经营项目，原则上应由民营企业参股不低于35%。《清单》对第二类项目的规定是针对民营企业持有项目公司股权的比例，不应穿透计算国有控股企业中的民间资本参股比例。按照上述关于民营企业认定的参考标准，民间资本参股不低于35%的国有控股企业仍为国有控股企业，不宜单独作为特许经营者实施清单中第二类项目。

五、重点领域和支持清单

（十六）《指导意见》列出的重点领域和《清单》中的项目是否必须按照新机制采取特许经营模式？能够不通过政府和社会资本合作模式投资吗？

重点领域和《清单》中的项目并非必须采取特许经营模式，也可以采用其他方式进行投资建设。

（十七）重点领域外有经营性收益的项目是否也可以纳入PPP范围之内？

可以。重点领域和《清单》采取的是不完全列举形式，所列领域以外的有经营性收益的项目如确有必要采取特许经营模式，可以纳入PPP范围，但若为新建（含改扩建）项目，也要参照清单精神，根据市场化程度和公共属性强弱情况，积极鼓励民营企业参与。

（十八）哪些项目能够采取特许经营？采取特许经营的项目需要具备哪些条件？

特许经营项目应是提供公共产品或公共服务的基础设施或公用事业项目，项目应有经营收益，具备使用者付费的条件。哪些项目能够采取特许经营，应根据项目实际情况，制定特许经营方案，经充分论证比选后，决定是否采取特许经营模式。需要着重强调的是，在实践中，应认真甄别、严格把握采取特许经营模式的项目类型。例如，不应无法律法规依据擅自增设行政许可事项并以此为由向特许经营者收费，增加公共产品或者公共服务成本；不应将市场化程度很高的纯商业类项目或产业类项目，或将没有任何收益的纯公益性项目，通过各种方式包装成特许经营项目，收取特许经营费。

（十九）对于《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》中未明确列出的领域，是否无需参照《指导意见》相关规定，可由国有企业独立实施？

无论是否属于《清单》中明确列出的行业领域，对于可能采取特许经营模式的项目而言，应首先论证项目采取特许经营模式的必要性和可行性。对于无需采取特许经营模式的项目，地方政府可以直接授权地方本级国有企业投资建设。对于采取特许经营模式的项目，属于《清单》中明确列出的行业领域项目，应按《清单》执行；未在《清单》中明确列出的，按照《指导意见》精神，也应积极鼓励民营企业参与。

（二十）《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》后续是否还会调整？

国家发展改革委将及时收集、整理各方面对《清单》实施过程中的意见建议，并结合投资管理新形势新要求，适时对《清单》进行动态调整，真正做到最大程度鼓励民营企业参与。

（二十一）《清单》中提到的股权比例是指项目公司中的股权比例还是在投标联合体中的股权比例？

项目公司股权比例。

（二十二）中央企业是否可以以控股形式参与公共停车场和园区基础设施项目？

首先应充分论证该项目是否需要采取特许经营模式。如确需采取特许经营模式，对新建（含改扩建）项目，公共停车场、园区基础设施属于《清单》明确的第一类“应由民营企业独资或控股的项目”，应按《清单》规定执行；对盘活存量资产项目，鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，形成投资良性循环。

（二十三）如何认定收费公路项目投资规模大、建设难度高？

收费公路项目大多属于地方事权，是否属于“投资规模大、建设难度高”的收费公路项目，应由各地方政府结合项目实际情况进行认定。地方政府可根据项目实际，从投资规模、建设难度等角度直接明确标准；也可以在设定合理招标条件的前提下，根据公开招标的结果进行判断，如有符合条件的民营企业积极参与，则应按照最大程度鼓励民营企业参与的原则进行把握。鼓励各地积极通过第二种方式进行认定，这样更加客观合理。

（二十四）如何理解“外商投资企业参与政府和社会资本合作项目按照外商投资管理有关要求并参照上述规定执行”？外商投资企业如何认定？港澳台企业在内地投资是否算外商投资？国有控股企业在境外设立的公司是否可认定为外资？

根据《中华人民共和国外商投资法》，“外商投资企业是指全部或者部分由外国投资者投资，依照中国法律在中国境内经登记注册设立的主体”。相关法律法规已对“外商投资企业”作出明确规定。外商投资企业在符合外商投资管理有关要求（如《鼓励外商投资产业目录（2022年版）》等）的前提下，可参照民营企业适用清单内容。根据《外商投资法实施条例》，香港、澳门投资者在内地投资，参照《中华人民共和国外商投资法》和《外商投资法实施条例》执行；法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。根据《中华人民共和国外商投资法》，国有控股企业在境外设立的公司在中国境内进行的投资活动，可以认定为外商投资。

六、审核流程

（二十五）《指导意见》提出特许经营方案“比照政府投资项目审批权限和要求，由有关方面履行审核手续”。特许经营方案审批未来由哪个部门负责审核？是否需要征求行业部门意见？

根据“比照政府投资项目审批权限和要求”，负责政府投资项目可行性研究报告审批的部门即为特许经营方案审核部门。实践中，如果有关地方规定特许经营方案须由同级人民政府审批，也符合文件精神。原则上讲，特许经营方案审核职责可以上提，不宜下放。按照《指导意见》有关规定，行业主管部门可以作为特许经营项目实施机构牵头编制特许经营方案，这种情况下可以不再重复征求行业主管部门意见。如果项目实施机构不是行业主管部门，建议征求有关行业主管部门意见。

（二十六）特许经营方案由“有关方面履行审核手续”，“有关方面”是否特指发展改革部门？

不一定。《政府投资条例》对政府投资项目的审批权限作了明确规定，相关项目应“按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批”。现实中，各地的政府投资项目审批权限由各地自行规定、不尽相同，《指导意见》不改变各地既定的政府投资项目审批权限。因此，特许经营项目实施方案审核部门应由各地比照当地政府投资项目审批权限自行确定。

（二十七）如何编写特许经营方案？TOT项目和BOT等其他类型项目的主要差别在哪儿？

特许经营方案应围绕特许经营项目的“三个方面、两个目的”编写。“三个方面”包括项目自身建设内容、特许经营协议关键内容、特许经营模式可行性论证。“两个目的”包括明确项目建设的必要性和可行性、项目采取特许经营模式的必要性和可行性。审核特许经营方案，旨在把好“项目应不应该做”以及“应不应该采用特许经营模式”两道关。对于TOT这类不涉及新建或改扩建的项目，特许经营方案中项目自身建设内容部分可以适当简化，但应体现存量资产现状的有关情况。

（二十八）特许经营项目实施流程是什么？特许经营方案审核和项目审批、核准或备案的定位和侧重点分别是什么？

《指导意见》对特许经营项目实施流程作了明确规定。一是地方各级人民政府依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等，作为特许经营项目实施机构。二是项目实施机构参照可行性研究报告编写规范，牵头编制特许经营方案。三是有关方面比照政府投资项目审批权限和要求，履行特许经营方案审核手续。四是通过公开招标等公开竞争方式选择特许经营者。五是规范签订特许经营协议。六是严格履行项目审批、核准或备案手续。七是做好项目建设实施管理。特许经营方案重点研究项目建设的必要性和可行性、项目采取特许经营模式的必要性和可行性，属于政府内部决策程序。项目审批、核准或备案是有关部门依据《政府投资条例》和《企业投资项目核准和备案管理条例》对投资项目开展的法定投资管理手续。

（二十九）特许经营方案审核是否可以替代可行性研究报告审批？

不可以。《指导意见》明确，“项目实施机构应参照可行性研究报告编写规范，牵头编制特许经营方案”，这是指特许经营方案中关于项目自身建设可行性核心内容的论证应基本达到可行性研究报告的深度，是为了决策更加精准科学合理，并非指特许经营方案可以替代可行性研究报告。特许经营方案审核是政府内部决策程序，可行性研究报告审批是按照《政府投资条例》执行的投资管理手续，二者定位不同，不能混淆或合并。需要说明的是，如果该政府和社会资本合作项目不是政府投资项目，在履行投资管理手续时仅需按照企业投资项目履行核准或备案手续，不需要编制可行性研究报告。

（三十）地方国有企业能否作为实施机构？

不宜选择地方国有企业作为项目实施机构。政府和社会资本合作项目中的实施机构应能够代表政府和社会公共利益的要求。与特许经营者谈判和签订协议时，地方国有企业是否有权做出涉及公共利益相关承诺和要求需要商榷。

（三十一）如何理解“特许经营期限原则上不超过40年”？

根据此条款，收费公路项目收费期限是否可突破30年？《指导意见》明确，“特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长”。将特许经营期限上限调整至40年，有助于降低特许经营期限内项目年度回报率要求，提升特许经营者收益，从而使特许经营项目更具备可行性。《指导意见》同时明确，关于特许经营期限，“法律法规另有规定的除外”。对于收费公路项目，《收费公路管理条例》对收费期上限有明确规定，应按照条例规定执行。

（三十二）特许经营者是否必须设立项目公司？特许经营者和项目公司关系是什么？如以项目公司名义签署了特许经营协议，是否意味着项目公司成为特许经营者？

特许经营项目可由选定的特许经营者直接实施，无需单独成立项目公司。特许经营者也可以成立项目公司，由项目公司作为具体的实施主体与实施机构签订特许经营协议。《指导意见》明确，“需成立项目公司的，项目实施机构应当与特许经营者签订协议，约定其在规定期限内成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议”。与项目实施机构签署特许经营协议的协议签署方，并不一定是特许经营者。

（三十三）如政府仅采取投资补助给予政府资金支持，是否应属于社会投资人单独投资，无需按照政府投资项目履行审批程序？

根据《政府投资条例》，政府投资资金使用主要包括四种方式，分别为直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息。其中，政府采取直接投资方式、资本金注入方式安排投资的项目为政府投资项目，需履行政府投资项目的审批程序。投资补助和贷款贴息，实质上是政府对项目的无偿支持，这类项目为政府资金予以支持的企业投资项目，履行核准或备案程序，无需履行审批程序。

七、运营监管

（三十四）《指导意见》提到，要定期开展项目运营评价。运营评价和之前按照有关规定开展绩效评价的侧重点和内容主要有哪些区别？

特许经营项目中的运营评价主要基于特许经营协议的约定，对项目的实际建设运营情况进行分析，评价项目是否满足特许经营协议要求，是否按要求提供公共产品和公共服务。绩效评价是指对财政支出的绩效评价，如项目使用了财政资金，则应“按照有关规定开展绩效评价”，绩效评价为运营评价的一部分。如项目未使用财政资金，则可以不开展绩效评价。从概念范畴来看，运营评价内涵更丰富，范围更广，角度及侧重与绩效评价存在差异。

（三十五）特许经营期限届满，拟继续采取特许经营模式的，可以直接指定原特许经营者吗？

不能直接指定原特许经营者。如特许经营期限届满，拟继续采取特许经营模式的，应按规定重新编制并审核特许经营方案，选择特许经营者，同等条件下可优先选择原特许经营者。

（三十六）特许经营期限内，拟提前终止特许经营协议或更换特许经营者的，可以由项目实施机构直接指定新的特许经营者吗？

不能直接指定新的特许经营者。如该项目仍需采取特许经营模式，应按照《指导意见》明确的特许经营项目实施流程重新推进。

（三十七）改扩建项目是否必须重新通过公开竞争方式选择特许经营者？如果协议已对改扩建工作明确约定，是否依照协议约定即可？

《指导意见》明确，“特许经营期限内因改扩建等原因需重新选择特许经营者的，同等条件下可优先选择原特许经营者”。如果此前签订的特许经营协议已对改扩建工作实施主体作了明确约定，无需重新选择特许经营者，可按照协议约定执行。但特许经营方案审核、特许经营协议签订、投资管理程序履行等仍应严格按照《指导意见》明确的工作要求执行。

（三十八）《指导意见》提到“特许经营者应将项目每季度运营情况、经审计的年度财务报表等信息，通过适当方式向社会公开”，特许经营项目年度审计和信息公开是强制的吗？

是的。将经审计的年度财务报表等信息公开，是为了加强社会监督，推动特许经营者切实加强项目运营管理，认真履行特许经营协议。

八、配套政策

（三十九）特许经营协议范本和特许经营方案编写大纲预计何时印发？印发前是否可按照《指导意见》精神推动项目？

特许经营协议范本、特许经营方案编写大纲是贯彻落实好政府和社会资本新机制的两项重要配套文件，目前国家发展改革委投资司正在组织力量抓紧研究起草。在特许经营协议范本、特许经营方案编写大纲正式颁布前，各地方可按照《指导意见》文件精神、工作要求和工作流程，谋划推动项目前期工作。为稳妥起见，避免与《指导意见》有关要求不一致，项目前期工作基本成熟后，可通过各省级发展改革委与国家发展改革委投资司先期沟通，再正式开展特许经营方案审核、特许经营者选择等工作。

（四十）一些省和直辖市此前已有商业特许经营管理条例或管理办法，是否可按照这些文件执行？

要以《指导意见》为准。《指导意见》是规范推进政府和社会资本合作新机制的纲领性文件，2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，都必须严格遵循。在此之前的涉及政府和社会资本合作工作的各类文件，应仅适用于2023年2月PPP清理核查前已完成招标采购程序的项目。

（四十一）如何理解“特许经营者在保障项目质量和产出（服务）效果的前提下，通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有”？

明确“加强管理、降低成本、提升效率、积极创新”等产生的“额外收益”主要归特许经营者所有，能够对特许经营者形成良好激励氛围，既有利于提高特许经营者的积极性，也有利于提升项目运营质效，形成“双赢”局面。

（四十二）如何理解《指导意见》关于要素保障有关表述？

充分理解《指导意见》关于要素保障的有关规定，对于提升特许经营项目的投资回报率将大有裨益，核心在于更好地利用土地资源，发挥土地利用效率。一是支持在不改变项目地表原地类和使用现状的前提下，利用地下空间进行开发建设，提高土地使用效率。这句话的核心在于“利用地下空间”。二是支持依法依规合理调整土地规划用途和开发强度，通过特许经营模式推动原有资产改造与转型，提高资产利用效率。这句话的核心在于“调整土地规划用途和开发强度”。三是探索分层设理国有建设用地使用权，支持项目依法依规加快办理前期手续。这句话的核心在于“分层设理”。如果用好这三句话，可以极大程度挖掘项目收益来源，提升特许经营者预期投资收益水平。

（四十三）《指导意见》提出，“鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，形成投资良性循环”。地方本级国有企业是否可以参与此项工作？

可以参与，但必须按照《指导意见》精神执行，不得因采取特许经营模式盘活存量资产新增地方政府隐性债务。

（四十四）2023年2月以来签约的政府和社会资本合作项目应如何处理？

《指导意见》发布实施后，2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的所有政府和社会资本项目均应按照新机制要求推进。2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查工作启动，新的PPP项目推进全面暂停。从严格意义上讲，今年2月以来至《指导意见》发布之时，不应该有任何新的以PPP、特许经营、BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等各种名义实施的政府和社会资本合作项目。对这类未按照新机制要求执行的项目，有关方面应立刻暂停，严格按照《指导意见》要求，修改特许经营方案，调整特许经营协议，规范推进实施。

（四十五）如果采取聚焦使用者付费的特许经营模式，是否还有足够大的市场规模和项目数量？如何推动这一市场稳健发展？规范实施PPP新机制，关键是要规范发展、阳光运行，不应片面追求项目数量和市场规模。另外，如果能够全面准确理解《指导意见》的相关规定，真正把握文件精髓，则未来使用者付费的PPP项目数量和规模很可能比想象中的要多。可以从以下五方面认识这一问题：一是PPP新机制将项目收益期限延长至40年，有利于降低特许经营期限内项目年度回报率要求，从而让更多项目能够按照新机制采用特许经营模式推进。二是PPP新机制明确了政府和社会资本合作适用边界，包含了所有特许经营项目，原来未入财政部PPP项目库的一些使用者付费项目也囊括其中，这必将增加项目数量和市场规模。三是PPP新机制健全了约束机制，严格禁止额外新增地方政府未来支出责任，这将引导特许经营者对投资成本加强控制，促使那些原本可采取使用者付费推进的PPP项目回归本源、有序推进，不必为了获取财政补贴而把项目包装成可行性缺口补助项目。四是PPP新机制允许符合条件的项目依法依规申请政府投资支出或享受运营补贴，从而保证社会资本的收益，这样也能够帮助一些项目能够实现财务测算自平衡。五是PPP新机制明确通过加强管理、降低成本、积极创新获得的额外收益主要归特许经营者所有，这将激励社会资本方充分挖掘项目商业价值，从而提升采取使用者付费推动特许经营项目的可行性。